检察监督“五化”建设理论优化探析

——从北京市怀柔区人民检察院侦查监督部具体试点实践出发

马晶洁

摘要：北京市人民检察院检察监督“五化”建设试点工作自2017年12月7日正式启动以来，坚持问题导向，在探索尝试中逐渐形成理论研究-实践修正的良性循环模式。如何更好的为推广检察监督“五化”建设夯实基础是该项改革工作中每一个试点院都重点关注的问题。本文以检察监督“五化”试点工作的时代背景出发，以北京市怀柔区人民检察院侦查监督部为视角，通过梳理该部在推进“五化”试点工作实践过程中遇到的困惑及障碍，尝试分析检察监督“五化”试点工作在实践过程应注意的共性问题，并以理顺检察监督“五化”试点工作中多方关系、优化检察监督“五化”建设理论为目标进行初步探析。

关键字：检察监督、“五化”试点工作、侦查监督部、理论优化、理顺关系

2017年12月7日，北京市人民检察院检察监督“五化”[1]建设试点工作正式启动。2018年2月市检三分院印发《北京市检察机关检察监督规程（试行）》（以下简称《规程》），《北京市检察机关检察监督案件案由与立案标准（试行）》给各试点院在试点工作中参照执行，检察监督“试点”工作进入关键环节。坚持问题导向是开展试点工作的原则之一，因此试点工作要形成探索-实践-反馈-调整-再实践的探索模式，在探索尝试中逐一解决遇到的实践困局，为全面推广检察监督“五化”建设夯实基础。本文以北京市怀柔区人民检察院侦查监督部为视角，从该部门推进“五化”试点工作实践过程中遇到的困惑及障碍以及试点前后办案状况出发，以小见大，为理顺检察监督“五化”试点工作中多方关系、进一步优化侦查监督“五化”建设工作进行初步探析。

一、检察监督“五化”建设试点工作的时代特点

十八大以来，首都检察机关坚持“三首标准”，牢牢把握全面提高检工作法治化水平和检察公信力“两个主基调”，深入推进司法体制改革。在首都检察工作转型发展的道路上，检察机关只有在宏观上高站位，大格局，在制度上不断创新发展，才能在实际检察工作中逐步呈现新气象、创造新作为。在这个阶段开展检察监督“五化”建设，是在继承以往改革成果的基础上，坚持前后改革指导思想相一致，对检察监督工作进行进一步探索完善，以形成一系列完整的、与“后改革期”检察工作的客观需要相匹配的规范体系，对推动检察工作全面转型发展具有里程碑意义。

（一）检察监督“五化”建设有助于检察机关适应新时代社会发展新形势、新要求

随着依法治国被纳入“四个全面”战略部署，检察机关的监督职能日益受到重视。首都检察监督在检察监督工作上做了大量完善工作，案件量、案件类型和监督效果等方面均有大幅度提高。但是依然存在缺乏体系性、信息化融合不足、监督过程较为随意等问题。新形势背景下，首度检察机关开展检察监督“五化”建设试点工作不能简单的看做是单一的检察监督职能的完善与改进，它既是贯彻落实十八届四中全会提出要“完善检察机关行使监督权的法律制度”的路径之一，也是“一流检察院、一流检察队伍”创建活动的重要组成部分，更是全面司法改革进程中进一步开创首都检察工作发展新局面的重要组环节。只有始终把首都检察事业发展同适应首都经济社会发展战略定位相统一，顺应时代要求，反映人民心声，才能跟上形势发展变化。

（二）检察监督“五化”建设有助于强化监督职能，规范监督行为，提升检察机关司法公信力，增强人民群众满意度

司法公信力和人民群众满意度是衡量司法体制改革成效的根本尺度。检察机关是宪法明确规定的监督机关，但由于立法不完善等多方面原因，检察监督工作经常处于“职权虽在，程序欠缺”的状态。此外，检察监督职能的整体性、系统性和内部流转流畅性也不完善，这些问题严重影响着检察工作的法治化水平和检察公信力。只有不断健全法律监督体制，最大效度发挥检察机关监督职能，才能维护司法权威，提升人民群众对检察监督工作的满意度。

以北京市怀柔区人民检察院侦查监督部办理的立案监督案件为例，在以往实践中，控告人前往检察服务大厅询问有关立案监督的程序和要求时，出现不能立刻知晓能否进行以及如何进行立案监督的情况。这一咨询过程经常需要控告人同检察管理监督部检察人员、检察管理监督部同侦查监督部两部门的干警多次沟通方能得出结论。在一定程度上影响了检察监督的效率及人民群众对检察机关的满意度。

开展检察监督“五化”建设，是在检察监督职能相关法律规定相对不完善的情况下，探索研究符合现有法律规范框架的业务办理依据和具体实施流程，有助于改变检察机关具有监督职能的各部门自成体系的不良局面。使得整体监督活动更加规范、顺畅、有章可循，有利于强化对司法权的监督制约，有利于提升检察工作的法治化水平和检察公信力，更有利于满足人民群众对公平正义的社会期待，提升人民满意度和检察监督公信力。

二、试点实践中遇到的问题探析

2016年以来首都检察工作经历了司法体制改革、国家监察体制改革以及其他各项诉讼制度、监督制度改革等诸多变革。首都检察工作迎来了新环境、新机遇，也不断给检察干警带来新任务、新挑战。检察监督“五化”建设试点工作在实践中必然会遇到一些困惑和障碍，只有正视这些问题，在实践中不断找出问题并解决问题，才能在探索中继续前进。

（一）检察人员工作模式及思维方式转变速率同试点工作进展程度有错位

检察监督“五化”建设是对监督制度改革的进一步深化，在这种形式下，检察干警思维方式及能否迅速转变以及各相关部门工作模式转变衔接程度高低，对“五化”建设的推进顺利与否有着关键性影响。

一方面检察人员年龄差异影响工作模式转变速率。以北京市怀柔区人民检察院为例，该院侦查监督部共6名检察干警，其中2名检察官，3名检察官助理，1名聘任制书记员，总体呈现年轻化，平均年龄不到30岁。在检察监督深化改革的进程中，该部全体成员在领会试点意义、探索新工作模式等方面有较大优势，能及时按照新要求从“办事模式”转换为“办案模式”，迅速进入试点工作状态。相反，若检察人员整体年龄较大，则在适应“五化”试点工作最新要求的线索流转方式需要一定过度时间，在同其他部门工作尤其是线索对接工作中，理解和实践均存在时差，定然会在某种程度上影响“试点”建设开展后侦查监督工作的进展速度。

另一方面经验主义思想影响思维方式转换程度。经验主义是人们生活、工作中出现频率较高的一种片面思想，主要是指在分析和处理问题时，以个人经验为主，使得处理问题的方式及结果片面化，缺乏全面性。“五化”建设对于强化推动检察监督职能专业化发展具有重要意义，是应时代要求的自然改革进程，但是在试点工作开展初期，部分检察人员在应用新流程、新文书过程中存在消极抵抗心理。其原因主要有两方面：一是习惯于原有工作模式，怠于探索而不愿改变；二是恐惧新事物，惧怕担责而不敢改变。这种思想模式影响下，“五化”试点工作某些方面处于被动接受多而主动探索少的半消极状态，严重影响该工作的推广、完善。

（二）当前统一业务系统同试点工作新要求之间的不匹配

检察监督“五化”建设试点工作依托原统一业务系统预设的监督文书范本，对各类型检察监督业务的文书进行修改删减，形成新的《北京市检察机关检察监督法律文书汇编》。试点院在试点进行期间在按照《规程》要求使用当前统一业务应用系统出具统一规范后的法律文书时，常常会面临两者不相匹配的情况，有悖于规范化要求。

以北京市怀柔区人民检察院侦查监督部的工作为例。2018年3月8日，该部受理一起两法衔接监督案件线索。经初步审查，认为该线索内容涉嫌犯罪，按《规程》第105条规定，应制作《监督线索审查意见表》和《监督线索审查反馈函》，并将《监督线索审查反馈函》及相关案件材料一并移送至检察管理监督部作为立案监督案件录入统一业务应用系统。在这一过程中，该部门发现以下问题：一是《监督线索审查意见表》和《监督线索审查反馈函》两份文书在系统中并不存在，是否以及如何录入应用系统并没有统一规定；二是《北京市检察机关检察监督法律法规汇编》中第一编第一章第1.5条中《线索审查函》与第二章第1.14条《监督线索审查反馈函》应用范围有重复，应进一步优化。

（三）当前试点工作中，体系化建设在初步建成的基础上有待进一步完善

以两法衔接案件为例。“五化”建设试点后两法衔接案件的流转程序涉及检察机关、行政机关、公安机关以及政府机关等四个不同单位多个相关部门的分工配合，两法衔接监督案件的顺畅办理需要以上相关单位不同部门之间的紧密配合，只有所有相关单位、部门按照同一规定同一流程分工配合，才能形成完整的监督体系。

在试点工作初期实践中，各单位、部门对试点工作中的新程序了解以及执行程度有很大差异，以下以北京市怀柔区侦查监督部受理的该类案件为例进行详细说明。该部在实际工作中，同行政机关同本院检察管理监督部以及检察管理监督部同侦查监督部之间的线索流转程序中出现了不同程度的沟通障碍：一是行政机关直接向检察管理监督部移送两法衔接案件线索的流程不明确；二是线索登记阶段，检察管理监督部登记线索后，移送至侦查监督部审查的手续无相关规定；三是对于线索登记后，检察管理监督对经审查后认为不涉嫌犯罪的线索，没有具体处理程序。当侦查监督部初步审查后认为受到的线索不涉及犯罪时，按照“五化”建设试点工作新要求，检察管理监督部应在收到审查结果后十日内答复控告人或反馈线索移送部门，但是实际工作中，检察管理监督部检察人员往往对该线索的实质审查依据不甚了解，因此在对控告人进行答复时，释法说理工作往往达不到预期效果；四是侦查监督部同检察管理监督部检察人员在对“五化”试点工作相关文件的领会理解以及应用程度不同，一定程度上影响了该类监督的办理质量与效率。

三、“五化”建设试点工作的优化发展模式构想

检察监督“五化”建设是一项的系统工程，需统筹多方面因素。为确保检察监督“五化”建设试点工作有序有效开展，实践过程中首先要构建以下三条思路。

（一）坚持以增加监督主责主业意识、维护公平正义为工作核心

检察监督“五化”建设试点工作是化点为面的系统改革。它以优化侦查监督、刑事审判监督、刑事执行检察、民事检察、行政检察等五大监督工作为内容，有制度化、规范化、程序化、体系化、信息化等多角度建设目标。在建设过程中统筹市院、分院、基层院、刑事执行检察院、清河院等各级检察机关，涉及检察监督工作规程、检察监督立案标准、检察监督法律文书、检察监督业务应用系统等多项任务，众多任务共同汇成一个核心目的，即提升检察监督主业化、专业化，完善检察机关行使监督权的法律制度，推进检察监督体系建设。因此，在试点工作实践过程中，无论是遇到瓶颈还是取得成绩，全体试点院检察人员应全程把握工作核心，聚全体力，下整盘棋，为全市推开“五化”建设做好铺垫。

（二）加强“分工与协作统一”、“实体和程序并进”两个意识

检察监督“五化”建设理论探索及试点工作中，各相关单位、部门应在以推进检察监督体系建设核心基础上，必须注意以下三点，实现整体试点工作“分工与协作统一”、“实体和程序并进”。一是对各司其职、各尽其能，做试点工作的积极跟随者。全面领会“五化”建设试点工作精神，认真梳理和本院、本部门相关的试点内容，从思想、模式、标准、流程等各方面跟进试点工作实施方案的进程。二是横向沟通、上下联动，做试点工作的合格实践者。“五化”建设具有涉及范围广、流程变化多、整体协作高等特点，在试点工作中，五大监督部门同检察管理监督部及诉讼部门之间，各基层院之间、基层院同上级检察院之间，均要形成联合行动模式、定期沟通机制，达到“共同探索、及时评估、同时跟进，整体落实”，避免监督流程脱节情况发生，最终优质高速实现“五化”建设目标。三是平衡一致，协同发展，做试点工作的全面履行者。以往的检察监督工作中，检察机关及检察人员存在“重实体，轻程序”的片面思想，监督程序过于随意，影响检察监督工作的整体程序规范性。因此，“五化”建设就是要保证监督内容和监督程序两条线协调发展，在理论探索上，追求明确监督内容、规范办案流程；在业务实践上，确保实体上有据可依、程序上有章可循。

（三）理顺内外部多种协作、对接关系

1.理顺基层试点院同上级检察机关之间的协同关系

推进检察监督“五化”建设试点、健全检察监督“首都模式”需要全市检察人员共同大胆探索。杜绝简单的“上传下达”、“上命下行”沟通、部署形式。把 “自上而下”的机械式改革方式进化为“自内而外”的整体性改革需要做到以下四点：一是方案制定时充分考虑不同层级检察监督工作面临的不同受众群体和实施环境；二是贯彻工作部署时准确领会方案要义及实施要求，避免南辕北辙；三是试点工作中大胆实践，发现问题时思考解决对策并及时反馈；四是阶段性总结经验，形成理论-实践互相促进的良性循环；

2.理顺检察机关内部各部门之间的配合关系

在实践工作中，任何一件诉讼监督案件的办理都不是凭借该监督部门一己之力就能够完成的，需要经过一次或多次流转，以某一监督部门具体办理并在检察管理监督部统筹及其他诉讼部门、综合部门的配合、保障下，共同完成从线索发现到案件办结的全部办理流程。在“五化”建设试点工作中，若各相关部门对试点方案有不同理解，甚至不处于同一进展阶段，那么监督案件的办理质量和效率就会深受影响。因此，试点工作开展过程要注意以下三点：一是试点工作开始时，检察机关各“五化”相关部门应立刻成立联合协调小组，由专人负责保证试点工作在各部门同时同步调开展；二是强调检察管理监督部在试点工作推进过程中的总体统筹地位，保障大监督部门监督线索流转、受理程序顺畅进行；三是举行部门内专门培训以及部门间联合培训，同时邀请检察管理监督部的线索专员参与五大监督部门的试点建设培训会，在掌握不同监督案件线索之间的形式审查要求基础上能进一步对线索实质内容做出初步判断依据。

3.理顺检察机关同行政机关、侦查机关、监察委员会之间衔接关系

党的十八大以来，检察机关的监督职能日益受到重视，五大监督系统的形成使得检察监督已经具有一定格局和体系。“五化”建设试点工作是在宪法和法律框架内，对原有监督模式进行的优化升级工作，避免不了打破检察机关同其他相关单位、部门的原有衔接流程，只有新旧流程之间迅速衔接没有空隙，才能保证试点工作的推进效率。下面以北京市怀柔区人民检察院侦查监督部为例进行具体说明。

2017年4月，该院联合区政府法制办会签《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的实施方案》，在“五化”建设试点工作之前，怀柔区各行政机关均以该方案规定案件移送制度为依据，将认为可能涉及刑事犯罪的案件线索及时移送至检察机关。因此在实际工作中，怀柔区行政单位在行政执法过程中，认为案件可能涉及刑事犯罪的，会及时同检察院侦查监督部进行研讨，双方统一证据标准后即将案件材料交给侦查监督部检察官后需办理。“五化”建设试点工作新要求同原有工作习惯有一定差异，需要及时调整工作模式。因此，为保障“五化”建设试点工作顺利进行，试点工作开始后，各试点院应及时梳理五类监督案件受理、办理程序是否认有前后变化的情况。对于改变原有移送、接受程序的监督业务，应迅速召集相关单位、部门召开联合会议，并根据实际情况完善行政机关移送两法衔接案件线索的文书及程序。同理，在“五化”建设试点工作进行过程中，检察机关同侦查机关及监察委员会的衔接工作也应根据“五化”建设新要求适时进行调整。

4.理顺信息化技术应用同已有传统工作方式之间的互补关系

法律监督工作整体面临着新形势新环境，检察机关只有充分掌握和运用信息网络技术，及时识别新技术并学会使用高科技等手段打造“互联网+”监督工作模式，才能在日新月异的现代科技社会，继续做好冤假错案的守门人。但是应当注意的是，检察监督工作中新技术的应用并不代表原有传统接待方式的彻底淘汰。在“五化”建设试点工作“信息化”研发应用过程中，应以“统一研发、差异适用”为总体原则，借鉴学习检察技术发展较快的省市经验，集多方力，建设具有首都特色的监督业务电子检务工程[2]。在适用过程中应区分市院及基层院、市区院及郊区院的不同特点，充分考虑当地实际情况，特别是人口构成情况，多渠道满足不同的群众对检察监督服务的不同需求。

以北京市怀柔区人民检察院侦查监督部为例，该院属基层院，位于北京市远郊区怀柔区境内，村镇居民多，区域人口文化程度差异较大，若该院外部接待受理和内部案件办理均采用现代科技手段，则可能无法满足一部分文化程度较低的村镇居民的监督需求。因此，在对外接待过程中应结合现代科技手段同传统沟通渠道两种不同方式，一方面创造“互联网+”监督模式，提升信息化在五化试点工作中的应用程度，在拓宽线索来源、综合分析大数据、案件程序流转、监督调查核实等监督内部工作过程中，充分运用现代科技提升监督质量和监督效率，另一方面依然采用人工受理为主的接待方式满足不同文化程度的人民群众咨询求助、提供线索、举报控告需求。坚持“以便民为基础，以高效为目标”，高科技方式受理和传统方式受理两条路径同时运行，满足不同群体的监督服务需求，不断提升人民群众对检察监督工作的满意度。

5.理顺理论研究同实践试点之间的修正关系

开展检察监督“五化”建设试点工作以建立完善检察机关行使监督权的长效机制目的，着力解决五大监督部门长远发展的共性问题，而非使监督过程复杂化，增加检察人员工作负担，亦不能说起来重视，做起来忽视。因此，在试点工作实践过程中：一要特别注重理论同实践的联系，摒弃“复杂即权威”的片面思想，在现有监督工作基础上进行改进，循序渐进，在监督主业和监督渠道有限的情况下，先保证监督工作的有效性，在保证侦查监督有序性的基础上，推进有序性与有效性共同发展；二要坚持改革过程中既有加法又有减法。有些手续并不能有效的发挥监督职能，反而耗费了大量的办案精力，应根据以往工作情况和试点工作反馈情况，取消或者降低某些已经不适应当前形势的工作标准，简化部分不适应当前形势的内部审批手续。

做到以理论指导实践，用实践修正理论。以侦查监督工作为例。一是要根据实际工作情况调整“办事模式”和“办案模式”的界限和平和点，并合理设置各类监督案件“办案模式”的判断标准、具体要求和流转手续；二是要区分监督重点工作核心与其他一般行政性内容。检察监督工作的最终目标是规范司法行为、保障当事人的权益。试点工作中要抓住核心工作，并在此基础上，逐步将整个监督工作向规范化、体系化推进；三是要进一步优化办案模式。根据案件类别、案件量、案件特点及案件复杂程度等因素优化部门办案模式，灵活选择办案组组合方式，以“疑难复杂案件慎重办、简单明确案件简化办”为总原则，在保证各类监督案件办理质量的同时，提升办理效率。四是要划分检察官、检察官助理和书记员工作重点。分离业务办理和日常行政事务，使检察官有足够时间、精力处理监督业务，确保各类检察监督案件办理效率。

6.理顺权利和责任之间的匹配关系

“五化”建设试点工作中，应根据实际情况进一步理顺监督工作中权力划分和责任认定的标准。以“谁办案谁负责，谁决定谁负责”原则，正确区分不同类型的责任，达到权责相统一效果。一是详细进行案件办理中的职权划分。厘清检察官助理、检察官、主管检察长的岗位职责，合理划分检察官在办案过程中的独立权限。一方面要明确划分检察官独立决定与需要及主管检察长审批决定的事项。如本次试点工作新编的《北京市检察机关检察监督规程》中第51条规定“因线索复杂无法在规定期限内审查完成的，检察官可以决定延长十五日。”该条文把延长审查期限的权利划归于检察官岗位职权中，无需经过主管检察长审批，有助于提升案件办理效率；另一方面是赋予检察官助理一定的独立办案权限，比如简单的法律文书可以无需审批，自行撰写。同时完善检察官助理在其他法律文书中的署名权，在合理评估检察官助理的办案数量的同时有助于案件追责时的责任认定；二是明确办案责任认定标准。首先是区分工作责任和工作分歧。正确认识案件检察监督工作过程中检察机关、监察机关、审判机关、公安机关以及其他行政单位在法律法规选择、证据标准、法条理解以及工作流程、工作惯例等方面存在的差异性。其次是区分办案责任和纪律责任。办案责任主要是指检察人员在检察监督工作中因为违反法律规定而造成冤假错案的责任，造成影响检察机关及检察干警的对外形象以及人民群众满意度降低的严重后果，应承担相应法律责任。纪律责任主要指检察官等违反检察机关内部规定的检察监督工作中应遵循的行为准则，在程序、法律文书等方面出现不规范的瑕疵行为，应承担的内部纪律责任。